今年，政府引导基金挑选GP发生了趋势性变化

2023年2月25-26日，2023中国母基金开年大会在北京圆满落幕。本次大会，由中国国际科技促进会母基金分会主办，母基金研究中心（www.china-fof.com）承办，来自政府部门、行业协会、国内主流母基金、一流投资机构代表，以及新闻媒体等方面的代表300余人齐聚一堂，为中国母基金行业建言献策。

圆桌论坛“政府引导基金专场”由重庆产业引导基金董事长刘中川主持，对话江西国控基金董事长毛顺茂、成都交子金控集团投资总监付剑峰、河南创新投资集团总经理陈兰、绍兴金控党委书记兼董事长孙永国、海望资本创始合伙人孙加韬。嘉宾们对政府引导基金专业化市场化管理、多级引导基金联动等问题展开了深度的讨论。

图为“政府引导基金专场”圆桌论坛

01 政府引导基金的专业化、市场化

近几年，政府引导基金行业发生了一些趋势性特点，越来越市场化、专业化，返投比例也在逐渐放宽。各位嘉宾就所在机构的投资管理实践，探讨了如何优化、调整、建设政府引导基金的体制机制，从而实现与GP合作共赢的策略。

孙永国表示，具体实践过程中，在专业化管理方面，许多地区的引导基金在邀请专业的机构管理，如绍兴的产业母基金就是深投控资本在管理。当前，许多地方政府已经建立了自己的私募基金管理公司，也在招聘一些专业化的人员管理。同时，地方政府也会和头部机构成立合资公司，地方政府有资金的优势、产业优势，头部机构有专业化管理的优势，会有一个比较好的合作点，各取所需。

孙永国还谈到，返投毫无疑问是地方政府比较关注的问题，原来各地大多比较强调返投比例2倍、1.5倍，近年来要求有所放宽，返投标准1倍的要求比较多，同时在返投的认定上也在发生一些变化。目前来看，引导基金更多关注社会效益，关注社会效益的同时经济效益方面也在加大关注。从资金的角度来看，引导基金也会有一些市场化的资金进来。引导基金也不全部都是国资的钱，市场化的钱进来也倒逼引导基金按照市场化的步子去开拓。“总之，市场化也好，专业化也好，目前这是比较好的发展态势，希望基金能更多地体现它的成效，也希望基金在服务于当地政府诉求的前提下，有一定的市场效益或者收益出来。”

孙加韬表示，政府引导基金在逐步市场化过程中，对于挑选基金管理人发生了趋势性变化，具体表现在四个方面：

第一，马太效应加剧。未来，政府引导基金将优先选择优秀、有能力并能带动产业招商引资的基金管理人。

第二，更加注重产业和投资生态打造。每个地方的产业基础不同，政府引导基金要结合当地生态和产业，针对性地挑选与当地产业契合度较高的基金管理人，变以前的被动管理为主动管理。

第三，投资区域发生改变。随着粤港澳大湾区、成渝地区双城经济圈、武汉都市圈的兴起，产业升级需求迫切，投资区域范围逐步转向产业更新发展迫切的都市圈。相应的，这类基金管理人的市场需求也将变大。

第四，推动政府引导基金品牌化。未来，政府引导基金将更多的通过品牌化管理，通过主动寻找对地方经济发展有推动作用的头部基金管理人，以此打造品牌化效应。

从GP角度来说，在与引导基金合作时也会关注引导基金的出资比例、当地的产业基础、完成返投的可执行力或可落地力等。

刘中川认为，市场化和专业化永远是政府引导基金运作的方向。这个过程是一个逐步的过程，也是一个不断优化、不断提升的过程。从政府引导基金的意义来讲，引导肯定是要实现政府间的诉求，那么政府引导基金的运作肯定要遵循基金运作的逻辑和行业规律，需要兼顾、需要均衡。

综合来讲，有几点值得关注：

• 第一，一定要厘清基金本来的定位。不同时期、不同阶段、不同性质基金运作的定位是不一样的，到底是政策性导向，还是政策+商业兼具，还是商业目标。一个清晰的定位和后面的运作、监管、考评要一致。

• 第二，建立科学的、差异化、体系化的考评机制。指挥棒指向哪里，作为国资运作平台就会打向哪里；怎么考核，它就会朝哪个方向去努力。所以建立科学的、差异化、体系化的考评机制，是尤其重要的。客观地讲，在政府引导基金成立之初考评体系相对比较粗放，许多引导基金不知道考评什么，考评的指标也会在不同的角度提出不同的要求。如，部分引导基金可能在设立之初会重点关注很多政策目标的实现，但是在考核的具体过程中可能会兼具提出一些商业目标的实现、社会效益的实现、长期效益的追求，因此，考评应在整个过程中应该形成一致性。所以下一步应该是建立差异化、体系化、均衡的、按照基金定位来设计的考核导向。

• 第三，激励约束机制。从机制层面来讲，国有资本的运作平台和市场化的基金，还是有差距的，这个差距绝大部分体现在激励约束机制、运行机制。因此，未来引导基金应努力完善激励约束机制的建设。

• 第四，要明确权责边界。政府应该更加强宏观的把关定向，基金管理人就做专业的事情，监管部门就应该做事前、事中、事后的监管，不能错位，权责一定要对等。怎么界定权责边界，是政府引导基金下一步也要着力提升改进的地方。

02 国家级、省级、地市级基金之间的互联互动趋势

接下来，各位嘉宾就地方政府引导基金与不同层级的基金进行多元合作的趋势发表了看法。

毛顺茂表示，江西现代产业引导基金提出了“上接天线，上接地气”的理念。“上接天线”就是要融入国家战略级基金产业目录；“下接地气”指江西省11个地市，现在已经布置完成7个地区的二级母基金架构，今年还有5个地区，会实行全覆盖、全启动。

“江西是一个欠发达的地方，只有融入国家战略，通过资本链才能融入全国的产业链、人才链。省级母基金在最终推动产业落地的时候还是要靠市、县级政府，不光是资本整合，还需要资源整合。如何来认识国家战略基金和省市县基金共建、共享、共赢的问题，需要共同找好自己的定位，实现优势互补、产业引领和资本引领的效益。”他谈到。

付剑锋认为，第一，现在很多政府性的基金更多地选择头部机构，但是这个行业还需要培养一些年轻的投资人，所以政府引导基金还要发挥在这方面的作用，毕竟他们还是要代表中国投资界未来的一些土壤，不可能永远都是在支持头部，当然头部也要合作，角度不一样。

第二，现在很多国家基金越来越市场化，有些支持行业性、有些在东中西北各有侧重的布局，也越来越推动整个投资行业的发展。

第三，关于引导基金，现在市场上投资机构募资的渠道更多来自国资，社会民间资本相对短期和稀少。股权投资行业是中长期的行业，希望呼吁和引导更多社会资本做中长期的投资。当然民间资本、社会资本供给不足的时候，国资引导基金也要更多参与，支持民营企业的发展。最后，国家政府性的基金更多应该做的是弥补市场失灵、支持早前期科技创新、支持中小微企业，而完全竞争性的领域更应该由市场化的机构来参与。

陈兰亦从三个方面探讨了这一趋势：

• 第一，这是市场募资环境和投资环境的变化引起的一种趋势。从大的募资环境来讲，国家级基金第一轮成立的时候，是在2014、2015年这一时间段，资管新规还没出台，当时除了财政部一些资金以外，大部分是金融机构的资金。到了一期国家级基金大部分投完以后，实际上开始二期募资的时候市场上出资的主力已经转换成大部分地方政府的资金。目前情况下可以看到很多国家级的基金已经出现向省一级甚至市一级地方政府引导基金注资——资本在融合。因为国家级基金LP里多了很多的地方政府，自然会考虑到地方政府产业落地的诉求，可以看到国家级基金通过项目带动更多参与到省一级引导基金和地市引导基金的落地过程。

• 第二，招商引资政策的变化。近五年地方政府的招商引资政策基本上都趋同，各地市的政府都提出了资本招商、资金招商这样的一些模式，在这样的模式下原来很多的财政资金，涉及到财政奖补、财政补贴的资金都汇集到省级或市级的引导基金里。原来地方项目大部分是拿了奖补资金落地，现在地方政府也要求到入股到项目里注资；大家都成为了优质项目的股东，国家级基金也好，省一级的基金也好，包括县市现在的财政资金大部分也是社企基金化改革，变成对投项目或者市场化母基金LP合作，这种合作聚集了国家、省级、地市的资源，形成了良性的互动态势。

• 第三，被投企业发展的一些诉求。从现在各地市引导基金功能定位来说，早期大部分引导基金诉求都变成了做大引强或者带动上下游核心企业，这样的企业单个融资额以及投资规模都非常大。在这样的模式下国家级基金、省级基金、地市基金也好各自发挥作为股东的职能，为重大项目落地提供了有区别化的赋能服务，也是地方政府招商的更好的模式。

“从这三个方面来看，国家级基金、省级基金以及地市基金的合作如果能找到好的切合点，会对被投项目做到很高的赋能。同时现在也出现一些问题，各方的利益不完全是相同的，例如国家级基金在落地效益的同时也有国家级的诉求，但是到县一级更多是政府招商引资的诉求，大家在落地上如何进行协调统一，是下一步要探讨和整合运用的话题。”陈兰表示。

（以上内容根据2023中国母基金开年大会圆桌论坛嘉宾发言录音整理而成，未经嘉宾本人审阅）