简述如何发挥政府引导基金作用

政府引导基金在我国目前并没有一个标准的释义，通常人们更愿意称之为政府产业引导基金、政府产业基金、产业投资基金等。根据2016年国家发改委发布的《政府出资产业投资基金管理暂行办法》（发改财金规〔2016〕2800号）文件表述，由政府出资主要投资于非公开交易的企业股权的股权投资基金和创业投资基金。

结合实际情况来看，政府引导基金可以概括为由政府或国企出资发起，吸引意向社会资本方联合设立，对特定行业范围，符合要求发展阶段企业，具有引导和示范性，通过公司制、契约制、有限合伙制等方式，以市场化方式进行运作的投资基金。由于其是非公开募资，所以其属性为私募股权投资基金。

现将各级政府引导基金情况、存在问题及个人建议与大家简要分享一下。

一、国家级政府引导基金

我国的政府引导基金以行政层级为划分，即国家级、省（直辖市、自治区）级、市级及区（县)级。2018年资管新规实施，在去通道、去杠杆的指引下，目前各层级的基金规模、项目质量、操作性与合规性都有了很大提高。国家级的政府引导基金数量上虽然不是很多，占比规模上都非常大，一般由国家相关部委或央企发起设立，共同特点是投资主要看项目而非区域。投资主要根据各部委职责，比如国务院国资委是国企发展改革方面、发展委是新兴战略方面、工信部是中小微企业发展方面等。

下面简单介绍几种国家级政府引导基金。

（一）国务院国资委

1.中国国有企业结构调整基金。基金总规模约3,500亿元。股东央企、地方国企、金融机构构成。该基金的主要方向为国有企业改革发展。

2.中国国有资本风险投资基金。基金总规模约2,000亿元。目前已对外投资包括大疆无人机、工业富联、中广核等项目。。

3.中央企业贫困地区产业投资基金。基金总规模约300亿元。2016年由国务院国资委牵头、财政部参与发起设立，已投项目涉及全国26个省（市）。

（二）国家发改委

1.国家新兴产业创业投资引导基金。基金总规模约400亿元。主要投资于“大众创业、万众创新”项目，实现产业升级。

2.国家战略性新兴产业发展基金。基金总规模约3,000亿元。以支持战略性新兴产业发展壮大为目标，国家发改委与建行共同发起设立国家级战略性新兴产业发展基金。

（三）财政部

1.国家集成电路产业投资基金。基金总规模约3,000亿元。由财政部、国开金融等企业发起成立，主要集成电路方向。项目分为二期：一期约1000亿，二期约2000亿元。

2.中国农垦产业发展基金。基金总规模约500亿元。由财政部、农银金融、生命保险、招商局、海南农垦金控等共同出资设立。

3.国家军民融合产业基金。基金总规模约1,500亿元。由财政部、国防科工局、中航资本共同设立。

4.国家制造业转型升级基金。基金总规模约1,400亿元。由财政部、国开金融、中国保险、中国烟草共同设立，目前已投中国中车。

（三）工信部

国家中小企业发展基金。基金总规模约600亿元。重点支持种子期、初创期成长型中小企业。

（四）科技部

国家科技成果转化引导基金。基金总规模约240亿元。

主要用于支持转化利用财政资金形成的科技成果，重点为“五新技术”方向，即新产品、新工艺、新技术、新设备、新材料等。

（五）商务部

国家级服务贸易创新发展引导基金。基金总规模约300亿元。由财政部、商务部、招商局共同发起设立，主要投资于贸易的相关领域。

（六）网信办

中国互联网投资基金。基金总规模约1,000亿元。由网信办和财政部共同发起，主要投向互联网基础设施、关键技术、大数据、云计算等领域。

（七）中央企业

除国家部委外，央企旗下也都根据主责主业，设立相关基金，包括招商局的服务贸易创新发展引导基金、国投集团的国家先进制造业产业投资基金、中国国新控股的国企改革“双百行动”发展基金、国开金融的科学院科技成果转移转化基金、中航科工的航空工业产业投资基金等。

二、地方政府引导基金

（一）各省及直辖市引导基金

据不完全统计，截至6月30日，已有31个省及直辖市设立了共64只（母基金）引导基金（明细见下）。其中，安徽省在引导基金数量上和规模上均处于领先地位。近日，安徽省发布《安徽省新兴产业引导基金组建方案》，由省级财政出资设立省新兴产业引导基金，下设三大基金群，即主题基金群、功能基金群、天使基金群，各基金群分别以“母+子基金”架构运营，通过逐层撬动社会资本，最终形成总规模不低于2,000亿元的省新兴产业引导基金体系，服务地区经济发展建设。

除安徽外，山东、浙江、四川等地均有百亿级别的基金设立，主要投向为芯片研发、集成电路、晶片、新基建、绿色、双碳、机器人等行业为主，“芯屏晶器”方向尤为突显。

安徽省8只、福建5只、上海4只、广西4只、天津3只、北京市3只、陕西3只、河南3只、重庆2只、甘肃2只、广东2只、湖南2只、四川2只、山东2只、河北2只、新疆2只、贵州1只、海南1只，黑龙江1只、湖北1只、吉林1只、江苏1只、江西1只、辽宁1只、内蒙古1只、宁夏1只、青海1只、山西1只、云南1只、浙江1只、西藏1只。（64只基金明细）

（二）各市级政府引导基金

据不完全统计，截至6月30日，各市及区（县）已有194只地方政府（母基金）引导基金（明细见下）。

江苏42只、广东23只、四川22只、山东15只、浙江15只、安徽9只、湖北8只、江西7只、河南7只、湖南6只、北京6只、福建6只、上海6只、陕西4只、黑龙江3只、贵州2只、吉林2只、天津2只、新疆2只、重庆1只、海南1只、河北1只、辽宁1只、内蒙1只、甘肃1只、宁夏1只。

三、影响政府引导基金发力的一些问题

从2002年中关村创投开始，地方政府设立的引导基金或产业基金具有“政府引导”和“投资收益”的双重属性。一方面引导基金要支持区域经济发展，募资投向要有目标，有范围；另一方面也要落实政府提出的相关指标。作为金融市场不可忽视的重要力量，地方政府引导基金设置的条件往往对知名股权投资机构及社会资本缺乏一定的吸引力，双方看似合作，但实际上会存在“有人搭台，无人唱戏”的尴尬局面。

（一）返投比例过高，影响社会资本投资信心

目前，绝大部分的政府引导基金都规定了返投比例，且返投比例倍数基本都在2倍以上。虽然返投条款符合市场行情，但社会资本也会有自己“一地一策”的投资地图，发展经济是地方的责任，获得投资收益同样也是社会资方的想法，两者并不矛盾，只是需要双方找到一个平衡点。

（二）参与充分竞争，影响引导基金实际效果

2008年，国办下发《关于创业投资引导基金规范设立与运作指导意见的通知》（国办发〔2008〕116号）文件指出，

引导基金不用于市场已经充分竞争的领域，不与市场争利。引导基金的实质是“引导”，通过“政府导向、行业导入、资金导航”的方式，将资金引入到社会急需发展的行业上来。如果将引导基金用到市场充分竞争领域，对热点领域过分追求，则无法对市场薄弱部分进行输血，失去基金设立初衷。

（三）议事决策过长，影响引导基金市场化运行

目前部分引导基金的GP里，政府会有一个投委会席位，作为投委会成员。在表决时，这张票代表的就不是持票本人，而是一级政府。因此，在投委会表决前，要留出充分的时间履行政府决策程序。但市场不会给你时间，机会更不会给你时间，科学决策除了“稳”之外，还应有个“快”字。

四、对地方政府引导基金发展的几点建议

（一）量体裁衣，科学合理制定引导基金方案

对于经济发达地区，返投比例对于管理机构来说，难度并不大。但如果是经济欠发达地区或发展地区来看，过高的返投比例反而会限制住有合作意向的管理人和投资者。管理人担心募资问题，而投资者也会担心因返投比例过高而影响其自身的投资收益。

1.设置返投升级模式。根据目前发展趋势来看，传统意义上的返投条款应该要升级，投资不再限制固定区域，从而保证基金在项目选择上有更大空间。比如重新设计基金和返投模式：在基金上，以“内外结合”，稳存量，扩增量，以注入新鲜血液为主；在返投上，重点放在地区新兴产业的质量上。

2.适当下调返投比例。可以适当下调返投比例，由2倍调为1.5或1.2倍甚至更低，但可以把基金管理人的管理规模要求提上来，管理规模越大，意味着机会就会越多。

（二）求真务实，完善考核中的容错免责内容

2022年6月，在推广“科改示范行动”经验、强化科技创新激励专题推进会召开。国务院国有企业改革领导小组办公室副主任，国资委党委委员、副主任翁杰明表示，各中央企业、各地国资委要加快建立科技创新方面的合规免责清单，进一步鼓励创新、宽容失败。

在政府引导基金中，国有企业出资是占有相当比重的。基金投资具有复杂、专业、市场等重要因素，传统的监管方式已经不完全适用于基金发展的速度。近年来，部分地区虽然制定相关内容，但没有明确的细则，大部分为原则性要求，这非常不利于引导基金的发展与推广，在严格落实“三个区分来看”基础上，让“想投敢投”的工作作风充分释放出来。

2022年7月，《关于郑州市促进创业投资发展的实施意见》（郑政办〔2022〕65号）提到，“为鼓励创新、宽容失败，在有利于创新发展的举措及业务、国有资产投资业务等创投工作中，虽未达到预期投资效果或产生亏损，但属于严格遵循投资决策流程、由不可抗力或市场失灵导致，且个人没有谋取私利或重大过失的，按照尽职免责原则处理。”

（三）共建共享，践行基金市场化发展道路

政府引导基金以“政府引导，市场运作”为工作原则，要理顺“政府归政府，市场归市场”的工作机制。逐步弱化政府在基金中的干预，通过遴选市场化程度高、专业性强的专业管理机构，让专业的人干专业的事，放权由其来负责基金的“募投管退”整体生命周期，政府重点关注绩效考核方面。

（四）互利共赢，建立市场化分配机制与薪酬体系

在地方政府的引导基金管理办法中，通过设置绩效考核指标及市场化分配机制，激发管理人在基金生命周期的重要环节的主观能动性，有效增强基金在落地项目、超募资金、返投比例、超额收益等方面的工作活力与动力。

（五）资本赋能，协同基金与招商有机结合

传统的招商模式日渐西山，现阶段应该充分利用基金外延，充分发挥引导基金具有“资本+”的特殊金融属性，利用基金中各社会资本的“飞地”特点，“以招商引领基金，以基金带动招商”，结合区域实情，通过资本赋能，有效提升地方政府对外的“吸引值”，让招商与基金合二为一，通过“资金协同、投资协同、发展协同”，让地区新兴产业更加壮大，产业生态更加优化，开辟区域经济发展新引擎、新动力，又好又快完成新旧动能转化进程。